नेपालको राजनीतिक इतिहासमा विरलै हुने खालको एउटा प्रक्रिया अहिले चलिरहेको छ, संविधान संशोधनको तयारी। यो न त कुनै सामान्य कानुनी संशोधन हो, न कुनै एक दल वा सरकारको सामान्य निर्णय। यसले सोझै संसद्को संरचना, स्थानीय तहको निर्वाचन प्रणाली, र राज्यशक्तिको बाँडफाँटलाई नै छुन खोजिरहेको छ। यो लेखले यो पूरै प्रक्रिया कसरी सुरु भयो, निर्वाचन आयोगले के-कस्ता २१ बुँदे सुझाव दियो, यसमाथि किन यति धेरै विवाद भइरहेको छ, र निर्वाचन प्रणालीको स्वरूपसँग सम्बन्धित एउटा थप गहिरो प्रश्न? जातीय आधारमा मत गणना हुनुपर्छ कि पर्दैन? भन्ने कुरा समेत क्रमबद्ध रूपमा केलाउँछ।
पृष्ठभूमि: यो बहस किन र कसरी सुरु भयो?
२०८२ साल भदौ २३-२४ गते (सेप्टेम्बर २०२५) मा भएको “जेन-जी” (Gen-Z) आन्दोलनपछि नेपालको राजनीतिक परिदृश्य नै फेरिएको हो। यो आन्दोलनको जगमा बनेको अन्तरिम सरकारले फागुन २१ गते प्रतिनिधिसभा सदस्यको निर्वाचन मिति तोकेको थियो। त्यही निर्वाचनमा राष्ट्रिय स्वतन्त्र पार्टी (रास्वपा) ले ठूलो लहर बनाउँदै झन्डै दुई-तिहाइ (१८२ सिट) नजिकको बहुमत ल्यायो, र काठमाडौं महानगरपालिकाका पूर्वमेयर, स्ट्रक्चरल इन्जिनियर तथा र्यापर परिचयका बालेन्द्र शाह “बालेन” चैत १३, २०८२ (२७ मार्च २०२६) मा नेपालको प्रधानमन्त्री बने। उल्लेखनीय के भने जेन-जी आन्दोलनका अगुवाहरूले सुरुमै बालेनलाई नै प्रधानमन्त्री बन्न प्रस्ताव गरेका थिए, तर उनले तत्कालै अस्वीकार गरी बरु चुनावको बाटो रोजेका थिए।
सत्तामा आएलगत्तै बालेन सरकारले चैत १३ गते नै “शासकीय सुधारसम्बन्धी १०० बुँदे कार्यसूची” सार्वजनिक गर्यो। यसैको बुँदा नम्बर ४ मा संविधान संशोधनका लागि छुट्टै कार्यदल गठन गर्ने व्यवस्था राखिएको थियो। सोहीअनुसार चैत १६ गतेको मन्त्रिपरिषद् बैठकले प्रधानमन्त्रीका राजनीतिक सल्लाहकार असिम शाहको संयोजकत्वमा “संविधान संशोधन बहसपत्र कार्यदल” गठन गर्यो। यही कार्यदलले नै पछि विभिन्न निकाय र सर्वसाधारणसँग सुझाव संकलन गर्न थाल्यो। जसअन्तर्गत निर्वाचन आयोगले आफ्नो २१ बुँदे प्रस्ताव पेस गरेको हो।
निर्वाचन आयोगको २१ बुँदे सुझाव: के-के छन् मुख्य प्रस्तावहरू?
निर्वाचन आयोगले कार्यदललाई पठाएको २१ बुँदे सुझावमध्ये सार्वजनिक भएका प्रमुख बुँदाहरू यस्ता छन्:
१. प्रतिनिधिसभाको आकार घटाउने:
हालको २७५ सदस्यीय प्रतिनिधिसभालाई घटाएर १०५ सदस्यीय बनाउने प्रस्ताव, जसमा ७७ जना प्रत्यक्ष निर्वाचनबाट र २८ जना समानुपातिक प्रणालीबाट आउने व्यवस्था सुझाइएको छ। यो हालको संख्याको झन्डै ६२ प्रतिशत कटौती हो।
२. राष्ट्रियसभा अध्यक्षलाई उपराष्ट्रपतिको जिम्मेवारी
राष्ट्रियसभाका अध्यक्षलाई नै देशको उपराष्ट्रपतिको जिम्मेवारी सुम्पिने सुझाव दिइएको छ, जसले हालको राष्ट्रपति-उपराष्ट्रपतिको छुट्टै निर्वाचन प्रणालीमा संरचनागत परिवर्तन ल्याउँछ।
३. स्थानीय निर्वाचन गैरदलीय बनाउने:
सुझावको १३ नम्बर बुँदामा स्थानीय तहको कार्यपालिका सम्बन्धी संवैधानिक व्यवस्था संशोधन गरी स्थानीय निर्वाचनलाई दलगत आधारभन्दा बाहिर, गैरदलीय बनाउने प्रस्ताव छ। यो हालसम्मको दलीय प्रतिस्पर्धामा आधारित स्थानीय राजनीतिको अभ्यासभन्दा ठूलो प्रस्थान हुनेछ।
४. जिल्ला समन्वय समिति खारेज:
संघीय संरचनाभित्रको जिल्ला समन्वय समितिको व्यवस्था नै हटाउने सुझाव दिइएको छ।
५. वडा तहको संरचना साँघुरो बनाउने:
गाउँपालिका/नगरपालिकाका वडासदस्यको संख्या घटाउने प्रस्ताव, हालको वडाअध्यक्ष र चार वडासदस्य रहने व्यवस्थाको सट्टा वडाअध्यक्ष र दुई वडासदस्य मात्र रहने व्यवस्था सुझाइएको छ।
६. संघ र प्रदेशमा विज्ञ मन्त्रिपरिषद्:
संघ र प्रदेश दुवै तहमा राजनीतिक भागबन्डाभन्दा बाहिर गएर विज्ञमूलक मन्त्रिपरिषद् गठन गर्ने अवधारणा पनि सुझावमा समेटिएको छ।
(आयोगले दिएका बाँकी बुँदाहरू निर्वाचन प्रक्रिया, मतदान विधि र संवैधानिक निकायहरूको पुनर्संरचनासँग सम्बन्धित रहेको बताइए पनि ती सबैको विस्तृत विवरण सार्वजनिक रूपमा एकैसाथ आएको छैन। हालसम्म प्रमुख रूपमा माथिका बुँदाहरू नै सार्वजनिक चर्चामा आएका हुन्।)
कार्यदलले यी सुझावहरूसँगै नेपाल बार एसोसिएसन, महान्यायाधिवक्ताको कार्यालय, प्रदेश तथा स्थानीय सरकार, धार्मिक संघसंस्था लगायत १५०भन्दा बढी संघ-संस्थासँग पनि लिखित सुझाव मागेको थियो, र आषाढ मसान्तसम्मको म्याद दिइएको “संविधान संशोधन बहस पत्र” हालै तयार भई प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्को कार्यालयमा पेस भइसकेको छ।
विवाद: प्रक्रियामाथि नै प्रश्न:
यो पूरै प्रक्रिया सुरु भएदेखि नै विवादरहित भने छैन। मुख्य आलोचनाका बुँदाहरू यस्ता छन्:
१. कार्यदलको नेतृत्वमाथि प्रश्न: संविधान संशोधनजस्तो अति संवेदनशील विषयको जिम्मा संवैधानिक कानुनको पृष्ठभूमि नभएका, सचिवालयका विश्वासपात्र व्यक्ति (राजनीतिक सल्लाहकार असिम शाह) लाई दिइनुले सरोकारवाला र कानुनविद्हरूमाझ गम्भीर चिन्ता उब्जाएको छ। आलोचकहरूका अनुसार यसले “संविधानलाई नै हलुका विषय बनाइदिने” जोखिम मोलेको छ।
२. दलहरूको बहिष्कार: बहसपत्र कार्यदलमा नेपाली कांग्रेसले सुरुदेखि नै आफ्नो प्रतिनिधि पठाएन। एमाले, नेकपा, जसपा लगायतका दलहरूले पनि प्रतिवेदन लेखन कार्य चलिरहँदै आफ्ना प्रतिनिधि फिर्ता बोलाएर कार्यदलबाट हात झिकेका छन्। यसले संशोधन प्रक्रियाको राष्ट्रिय स्वामित्व र वैधतामाथि नै प्रश्न खडा गरेको छ।
३. संवैधानिक वैधताको प्रश्न: केही सांसद (जस्तै रास्वपाकै सांसदहरूले समेत तर्क गरेका छन् कि हालको संविधान कुनै आयोगले बनाएको होइन, संविधानसभाबाट बनेको हो, र यसको संशोधन संसद्मै दुई-तिहाइ बहुमतबाट मात्र सम्भव छ। सचिवालयस्तरीय एक सल्लाहकारको नेतृत्वमा बनेको कार्यदलले तयार पारेको प्रस्तावले संसद्को अधिकार क्षेत्रलाई छायाँमा पार्न खोजेको आरोप पनि लागेको छ।
४. भावनात्मक/ऐतिहासिक तर्क: कांग्रेस लगायत केही दलले संविधान निर्माणको ऐतिहासिक पृष्ठभूमि, सशस्त्र द्वन्द्वको पीडा र हजारौं नागरिकको बलिदानबाट प्राप्त उपलब्धिलाई बेवास्ता गर्दै हतारमा संशोधन बहस अघि बढाइएको टिप्पणी गरेका छन्।
विश्लेषण: यी सुझावको अर्थ के हो?
(यो खण्ड मूल रूपमा व्याख्या र तर्क हो। पुष्टि भएको तथ्य होइन)
आकार घटाउने प्रस्तावहरू (प्रतिनिधिसभा १०५, वडा सदस्य कटौती) पछाडिको तर्क सामान्यतया “सानो, कम खर्चिलो र बढी जवाफदेही राज्य संरचना” भन्ने हुन्छ। तर आलोचकहरूको दृष्टिकोणमा प्रतिनिधिसभा साँघुरो बनाउँदा समावेशिता (जनजाति, महिला, दलित, मधेशी प्रतिनिधित्व) संकुचित हुने जोखिम पनि उत्तिकै रहन्छ, किनभने समानुपातिक सिट नै घटाइँदैछ।
स्थानीय निर्वाचन गैरदलीय बनाउने प्रस्तावलाई एकातिर “स्थानीय राजनीतिलाई दलीय भागबन्डाबाट मुक्त गर्ने” प्रयासको रूपमा हेर्न सकिन्छ भने अर्कोतिर यसले स्थानीय तहमा जवाफदेहिता र संगठित राजनीतिक जिम्मेवारी नै कमजोर बनाउने जोखिम औंल्याइन्छ।
समयको सन्दर्भ महत्त्वपूर्ण छ,जेन-जी आन्दोलनले “पुरानो राजनीतिक व्यवस्थाप्रतिको असन्तुष्टि” प्रस्ट देखाइसकेको परिप्रेक्ष्यमा यी प्रस्तावहरू आएका हुन्, जसले गर्दा यिनलाई “साँच्चैको सुधार” वा “आन्दोलनको ऊर्जालाई सत्तामा भएकाहरूले आफ्नो अनुकूल दिशामा मोड्ने प्रयास”, दुवै व्याख्यामा हेर्ने ठाउँ खुला छ। यो प्रश्नको जवाफ प्रक्रिया अगाडि बढ्दै जाँदा र संशोधनको अन्तिम मस्यौदा संसद्मा पुग्दा मात्र स्पष्ट हुनेछ।
दलहरूको बहिष्कार आफैंमा एउटा संकेत हो। यदि प्रमुख दलहरू नै यसबाट टाढा बसिरहेका छन् भने, अन्तिममा संसद्मा दुई-तिहाइ बहुमत जुटाउनु व्यवहारमा चुनौतीपूर्ण हुनेछ। संविधान संशोधनका लागि आवश्यक व्यापक राजनीतिक सहमति (जुन कार्यदल संयोजक असिम शाह स्वयंले पनि दोहोर्याइरहेका छन्) र वर्तमान बहिष्कारको अवस्थाबीच स्पष्ट खाडल देखिन्छ।
एउटा थप गहिरो प्रश्न: निर्वाचन प्रणाली जे भए पनि, प्रतिनिधित्व जातीय मतगणनाआधारमा हुनुपर्छ?
माथिका २१ बुँदे प्रस्तावहरूले प्रतिनिधिसभाको आकार, स्थानीय तहको संरचना जस्ता “कति जना, कसरी छानिने” भन्ने प्राविधिक प्रश्नलाई मात्र सम्बोधन गर्छन्। तर यसभन्दा गहिरो र बढी संवेदनशील प्रश्न हो, छानिने प्रतिनिधिहरूको जातीय/सामुदायिक प्रतिनिधित्व कसरी सुनिश्चित हुने? अहिलेसम्मको अभ्यास हेर्दा समावेशी र समानुपातिकको नाममा पहुचवाला र निश्चित एउटा वर्गलाई पोस्ने काम भएको छ।
यो लेखको एउटा दृष्टिकोणका रूपमा यहाँ राखिएको धारणा हो। निर्वाचन प्रणाली प्रत्यक्ष होस्, समानुपातिक होस् वा मिश्रित नै किन नहोस्, अन्तिम मतगणना र सिट बाँडफाँट जातीय/सामुदायिक जनसंख्याको आधारमा हुनुपर्छ। यसको तर्क हो, नेपाल बहुजातीय, बहुभाषिक र बहुसांस्कृतिक मुलुक भएकाले जबसम्म प्रतिनिधित्व जनसंख्याको वास्तविक समानुपातिक हिस्सासँग मेल खाँदैन, तबसम्म राज्य संयन्त्रमा कुनै न कुनै समुदाय बहिष्करणमा पर्ने जोखिम रहिरहन्छ।
हालको संविधानले पनि समानुपातिक तर्फ खस-आर्य, आदिवासी-जनजाति, मधेसी, थारु, दलित र मुस्लिम गरी छवटा “जातीय क्लस्टर”मा उम्मेदवारी विभाजन गर्ने व्यवस्था गरेकै छ, तर यो हाल समानुपातिक तर्फ मात्र सीमित छ। प्रत्यक्ष निर्वाचन क्षेत्रमा भने यस्तो कुनै संरचनागत ग्यारेन्टी छैन।
यो धारणाको पक्षमा उठ्ने तर्कहरू:
नेपालको संघीयताको मूल आन्दोलन नै (मधेश आन्दोलन, आदिवासी-जनजाति, दलितको लामो संघर्ष) पहिचान र समानुपातिक समावेशिताको माग बोकेर आएको थियो, त्यसैले जातीय आधारमा मतगणना/प्रतिनिधित्व त्यसकै तार्किक निरन्तरता हो।
आदिवासी-जनजाति आयोगकै प्रतिवेदनले पनि निजामती सेवा (१६.९%) र शिक्षक सेवा (११.३%) मा आदिवासी-जनजातिको प्रतिनिधित्व जनसंख्याको अनुपात (३४.८७%) भन्दा निकै कम रहेको देखाएको छ। झण्डै १४% को हाराहारीमा रहेको दलित समुदाय राज्का सम्पूर्ण क्षेत्रमा आज पनि प्रतक्षरुपमा सहभागी हुन सकेको छैन, जसले औपचारिक जातीय-अनुपातिक व्यवस्था नभई यथार्थमा समानता आउँदैन भन्ने तर्कलाई बल पुर्याउँछ।
वर्तमान समानुपातिक प्रणालीले पनि आंशिक रूपमा यही सिद्धान्त पहिल्यै अपनाइसकेको छ (छ जातीय क्लस्टर प्रणाली), त्यसैले यो सर्वथा नयाँ प्रस्ताव नभई अवस्थित व्यवस्थाकै विस्तार मात्र हो।
यद्यपि यो एउटा व्यापक बहसको विषय हो र यसमा फरक धारणा राख्नेहरू पनि उत्तिकै छन्।
आलोचकहरूका अनुसार जातीय आधारमा मतगणना/प्रतिनिधित्वलाई अझ कडा र संरचनागत बनाउँदा राष्ट्रिय एकतामाथि जोखिम पर्न सक्छ, र यसले “नागरिक” भन्ने साझा पहिचानभन्दा “जाति/समुदाय” लाई राजनीतिक परिचयको प्राथमिक आधार बनाइदिन सक्छ भन्दै आएकाछन्।
व्यवहारमा हेर्दा समानुपातिक तर्फकै आरक्षण व्यवस्था पनि “पहुँचवाला र निश्चित वर्गले उपभोग गरिरहेको” भन्ने निष्कर्ष निस्किसकेकोछ। अर्थात् जातीय कोटा हुँदैमा त्यो समुदायभित्रकै सीमान्तकृत तप्कासम्म फाइदा नपुग्ने जोखिम पनि देखिएको हो।
प्रत्यक्ष निर्वाचन क्षेत्रमा समेत जातीय अनुपात लागू गर्ने हो भने निर्वाचन क्षेत्र विभाजन र उम्मेदवारी छनोट प्रक्रिया अझ जटिल बन्नेछ, र यसले क्षेत्रगत (भौगोलिक) प्रतिनिधित्वको सिद्धान्तसँग द्वन्द्व पनि निम्त्याउन सक्छ भन्ने काचो विश्लेषण पनि गर्दै आएकाछन्।
अन्ततः यो प्रश्नको टुंगो पनि हाल जारी संविधान संशोधन बहसकै एउटा केन्द्रीय पाटो बन्नुपर्छ। किनभने प्रतिनिधिसभाको आकार घटाउने वा स्थानीय तह पुनर्संरचना गर्ने जुनसुकै प्रस्ताव अन्तिममा “कसको प्रतिनिधित्व कति हुने” भन्ने यही जातीय/सामुदायिक प्रश्नमै आएर ठोक्किन्छ।
निष्कर्ष:
नेपालको संविधान संशोधनको यात्रा अहिले निर्णायक तर अनिश्चित मोडमा छ। निर्वाचन आयोगले दिएको २१ बुँदे सुझावले संसद्को आकार, स्थानीय शासन प्रणाली र मन्त्रिपरिषद् गठनको ढाँचासम्मलाई छुने प्रस्ताव गरेको छ। जुन कार्यान्वयन भए नेपालको राजनीतिक संरचनामा विगत डेढ दशकयताकै सबैभन्दा ठूलो परिवर्तन हुनेछ। तर यो प्रस्ताव अझै “सुझाव” तहमै छ, र यसलाई साँच्चै संविधानको धारा (हाल धारा २७४ अन्तर्गत व्यवस्थित संशोधन प्रक्रिया) अनुसार संसद्मा लैजान प्रमुख दलहरूको साझा सहमति र दुई-तिहाइ बहुमत आवश्यक पर्छ। जुन हाल टाढाको लक्ष्य देखिन्छ, किनभने कांग्रेस, एमाले लगायतका दलहरू नै प्रक्रियाबाट बाहिरिइसकेका छन्।
साथै, जबसम्म संरचनागत प्रश्न (कति सिट, कुन तह गैरदलीय) मात्र छलफल हुन्छ र प्रतिनिधित्वको जातीय/सामुदायिक आयाम, जुन नेपालको संघीयताकै मूल जग हो। यस विषयमा केन्द्रीय बहसमा नआउने हो भने, यो संशोधन कति समावेशी र दिगो हुन्छ भन्नेमा थप प्रश्न रहिरहनेछ।
अन्तिम प्रश्न यही रहन्छ: के यो संशोधन साँच्चै “जेन-जी आन्दोलनले माग गरेको संरचनागत सुधार” तिर लैजाने प्रामाणिक प्रयास हो, कि हतार र हतास संकुचित सहभागितामा तयार पारिएको प्रस्ताव जसले अन्ततः संसद्को ढोकैमा अलपत्र पर्ने खतरा बोकेको छ? यसको जवाफ आगामी महिनाहरूमा हुने राजनीतिक वार्ता र संसदीय प्रक्रियाले नै दिनेछ।
